LA CUESTIÓN PESQUERA EN LAS ISLAS MALVINAS 1988

La cuestión pesquera en las Islas Malvinas

Publicado en el semanario “El Fueguino”, Ushuaia, 21 de octubre de 1988 Por Alfredo Bruno Bologna Luego de la construcción de un nuevo aeropuerto por parte del Reino Unido en las islas Malvinas, un segundo tema que modifica la situación en el Atlántico Sur se produce el 29 de octubre de 1986 cuando el canciller inglés Geoffrey Howe, anuncia en el Parlamento británico la creación de una zona de administración y conservación pesquera en las Islas Malvinas de 150 millas, la cual entraría en vigor el 1º de febrero de 1987. En este aspecto se pueden apreciar dos estrategias distintas por parte de los actores principales del conflicto: el Reino Unido y Argentina. 1. El Reino Unido pretendía en la cuestión pesquera un acuerdo multilateral. De acuerdo a las declaraciones del canciller Geoffrey Howe en el Parlamento, el 29 de octubre de 1986, el gobierno inglés estaba preocupado por el rápido incremento de la pesca en el Atlántico Suroccidental “cuyo impacto en las reservas ictícolas es serio y despierta preocupación general”. El gobierno inglés presenta en la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en marzo de 1985 una iniciativa para el estudio de la cuestión pesquera, cuyo cometido es iniciado en noviembre del mismo año. De acuerdo a las expresiones del canciller inglés antes referidas, “algunas naciones pesqueras no han cooperado plenamente en el estudio de la FAO y su preparación se vio demorada”. Antes de que se completara el estudio, el Reino Unido anunció unilateralmente la creación de la zona de administración y conservación pesquera. El 29 de octubre de 1986 el canciller británico manifestó en el Parlamento que las causas de la decisión británica se basan en la actitud tomada por “Argentina que ha seguido un camino diferente y sus acciones han socavado el enfoque multilateral. En particular se pueden mencionar: - La Argentina ha realizado patrullajes agresivos a más de 200 millas de la Patagonia y dentro de las 200 millas de las Falkland. - El uso ilegal de la fuerza por parte de Argentina tuvo como consecuencia, en un caso, pérdidas de vidas y hundimiento de una nave. - La Argentina concertó acuerdos pesqueros bilaterales con la Unión Soviética y Bulgaria. - A través de estos acuerdos, la Argentina se propone ejercer jurisdicción sobre lo que según el derecho internacional le corresponde a las Islas Falkland. - Estos acuerdos son incompatibles con la iniciativa multilateral Argentina rechazó en el seno de la FAO la propuesta inglesa, pues implicaba el reconocimiento de la soberanía sobre las Islas Malvinas y su mar adyacente. 2. Por su parte Argentina comenzó a implementar una estrategia bilateral con aquellos países que mostraban interés en pescar en la zona económica exclusiva. Entre esos países se mencionaron: Unión Soviética, Bulgaria, Japón, Polonia, Corea del Sur, España, etc. Pero en la práctica se concretó con solo dos de ellos, la Unión Soviética y Bulgaria, el 28 de julio de 1986. Estos acuerdos contaron con la aprobación del Senado el 31 de octubre y por la Cámara de Diputados el 23 de diciembre del mismo año. La actividad pesquera de la Unión Soviética y Bulgaria comenzó efectivamente el 23 de mayo de 1987. De acuerdo a una información suministrada por la Prefectura Naval en los últimos veinte años fueron capturados 45 pesqueros de bandera extranjeras que operaban en aguas jurisdiccionales argentinas (Diario “Clarín” 8/5/88). Los acuerdos firmados con la Unión Soviética y Bulgaria fueron criticados por empresarios y sindicalistas de la industria pesquera de la ciudad de Mar del Plata (“La Nación” 5/1/87). Debemos evaluar, cual de las dos estrategias logró mayor rédito político. 1.1. El Reino Unido mediante este procedimiento informó que otorgó para 1987, 215 licencias y los pesqueros registrados eran de los siguientes países: Japón (71); Polonia (40); Taiwán (30); Corea del Sur (25); España (36); Italia (6); Gran Bretaña (3); Chile (2); Grecia (1) y Francia (1). (Diario “La Nación” y “Clarín” del 1º de febrero de 1987). Para 1988 las licencias otorgadas fueron 180 y los pesqueros representaban a los siguientes países: Japón, Polonia, Taiwán, España, Corea del Sur, Reino Unido, Italia, Holanda, Portugal, Grecia y Chile (“Clarín” 20/12/87). Se puede observar según esta información que en el año 1988 se agregaron Holanda y Portugal y en cambio no aparece Francia. Según otras fuentes las licencias otorgadas para 1988 son 116 y los pesqueros pertenecían a Japón, España, Italia, Grecia, Taiwán y Polonia (“La Nación” 16-5-88). Los datos hasta aquí aportados deben ser analizados desde el punto de vista jurídico y económico: a) Desde el punto de vista jurídico En una conferencia de prensa, el canciller argentino, Dante Caputo, explicó que había que distinguir entre la actividad oficial de un país y la actitud que adopten las empresas privadas “circunstancia que no genera ningún tipo de antecedentes jurídicos respecto del reclamo sobre las Malvinas”. Sostuvo “que lo que a nosotros nos importa es que ningún gobierno reconozca esa zona de exclusión dispuesta por Londres porque ello crearía un antecedente que no es bueno” (“La Nación” 17/12/86). Si bien se parte del hecho de que las compañías pesqueras son empresas privadas que no comprometen a su país, esta tendencia jurídica muchas veces se vio alterada por cuestiones políticas o jurídicas mismas. Podemos tomar algunos ejemplos referidos a la cuestión pesquera: Recordamos los incidentes que se provocaron entre Islandia y Gran Bretaña en dos oportunidades: Reikiavik en 1958 extendió su zona de pesca de 4 a 12 millas y el 1º de setiembre de 1972 amplió la jurisdicción marítima a 50 millas con el objeto de preservar las reservas de bacalao vitales para la economía de la isla. El Reino Unido no reconocía la jurisdicción establecida por Islandia. La situación se complicó cuando navíos de guerra de los dos países comenzaron a circular en la zona en apoyo a los pesqueros nacionales. Por una parte, un cañonero islandés abrió fuego en junio de 1973, por otro, los pesqueros ingleses estaban custodiados por dos fragatas británicas. Este conflicto, conocido como la guerra del bacalao, estuvo a punto de llegar a la ruptura de relaciones entre los dos países y resquebrajar la alianza atlántica cuya mediación fue solicitada por Islandia. - Otro ejemplo más cercano en el tiempo se produce en América Latina. Estados Unidos no reconocía las 200 millas establecidas por tres países del área: Chile, Perú y Ecuador. A raíz del apresamiento de buques pesqueros norteamericanos por parte de Ecuador y Perú, Estados Unidos, Aplica dos enmiendas: a) Enmienda Pelly aprobada en la ley de ventas militares al extranjero, el 22 de octubre de 1968, por la cual quedaba prohibida la venta de armamentos a países que se apoderen, tomen bajo custodia o multen a barcos norteamericanos que se encuentran pescando más allá de las 12 millas. Se aplicó a Perú en febrero de 1969 y a Ecuador en enero de 1971 y b) Enmienda González en 1972, por la cual se suspendía la ayuda a todo país que capture barcos pesqueros norteamericanos. El Congreso la aplicó a Ecuador, pero el presidente Richard Nixon la vetó el 6 de marzo de 1972. El monto de la suspensión de ayuda era similar al monto de la multa impuesta al pesquero norteamericano. La disputa entre Ecuador y Estados Unidos por la cuestión pesquera dio origen a la XIV reunión de consulta de la Organización de los Estados Americanos que a solicitud de Ecuador se realizó en Washington el 31 de enero de 1971, exhortando a los Estados miembros a no tomar medidas que afecten la soberanía de otros Estados. La separación entre intereses privados y gobierno, no es tan nítida como se presenta. En este sentido debemos recordar las palabras del vocero del Departamento de Estado de los Estados Unidos, Charles W. Bray, el 23 de marzo de 1973, cuando expresó: “El gobierno de los Estados Unidos tiene como cuestión de principio, la responsabilidad de representar en forma eficaz los intereses generales de firmas norteamericanas en ultramar”. Aun con mayor claridad, el Secretario de Estado de los Estados Unidos, Henry Kissinger, en una reunión interamericana celebrada en Tlatelolco, el 21 de febrero de 1974 expresó: “Algunos de nuestros problemas más molestos se han suscitado en relación con diferencias acerca de los respectivos derechos y obligaciones de empresas privadas norteamericanas que funcionan en países anfitriones. La mayoría de las naciones del hemisferio afirman que las empresas no tienen derecho a invocar la protección de su gobierno (Doctrina Calvo), Estados Unidos ha sostenido que las naciones tienen derecho a defender la causa de sus inversionistas “. De tal manera, en conclusión, se puede expresar, que mientras no existan problemas o conflictos entre empresas (pesqueras en este caso) y los países, la cuestión no tiene derivaciones ulteriores. Pero en caso de incidentes o conflictos, como hemos visto, la cuestión se resuelve en última instancia a través de los Estados. Este dato debe tenerse presente en la temática analizada. Este criterio dispar, tiene como antecedente el hecho de ser país inversor o país receptor de inversiones, país del Norte o país del Sur, tema sobre el cual existe una amplia jurisprudencia. Debemos remarcar que desde el punto de vista diplomático, por primera vez, pesqueros de distintos países piden licencia para pescar al gobierno administrativo de las Islas Malvinas. b) Desde el punto de vista económico. La cuestión pesquera trajo una modificación sustancial en el modo de producción de las Islas Malvinas. Tradicionalmente los ingresos de las Islas Malvinas provenían de la exportación de lana. Con anterioridad a la creación de la zona de administración y conservación pesquera, los ingresos de la misma era de 9 millones de dólares (1986). Con los derechos de pesca, la recaudación fue de 50 millones de dólares en 1987 (Enviado del diario japonés Asahi, Akiva Fujitaka, en “La Nación” 19/3/88). Las cifras no son coincidentes con otros despachos periodísticos que menciona como ingresos por permisos de pesca el aumento de 12 millones a 36 millones (“La Nación” 27/2/88). De cualquier manera se señala en esta última nota, la súbita prosperidad que cambió la situación de estancamiento económico de las Islas Malvinas. Se creó la Sociedad de desarrollo de las Islas Malvinas (FIDC) con la finalidad de constituir empresas mixtas para la pesca, mejores servicios sanitarios, mayor cantidad de Land Rover, y modernización en el sistema de impresión del único periódico local. 2.1. Que réditos logró Argentina con su estrategia. Desde el punto de vista estratégico se puede observar un giro más realista por parte de la cancillería argentina. Ante la determinación británica, Argentina ensaya una postura más dura que la demostrada con relación a la construcción de la base aérea. - Por decreto del Poder Ejecutivo del 30 de octubre de 1986 se crea el Comité Militar con la misión de asistir y asesorar al Presidente de la Nación en la conducción militar. En los considerandos se indica, que resulta necesario contar con los órganos específicos de asesoramiento y asistencia a los fines de la defensa nacional. El Comité Militar está integrado por el Ministro de Defensa, el Jefe de Estado Mayor Conjunto y los Jefes de Estados Mayores del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Este Comité se transformó en 1988 en el Consejo para la Defensa Nacional. La ley 23.554 de defensa nacional, promulgada por el Poder Ejecutivo el 27 de abril de 1988 establece en su artículo 9 inc. b el Consejo de Defensa Nacional, ampliando su constitución anterior. Expresa que el Consejo de Defensa Nacional asistirá y asesorará al Presidente de la Nación en la determinación de los conflictos, de las hipótesis de conflicto y de guerra, así también como en la adopción de las estrategias, en la determinación de las hipótesis de confluencia y en la preparación de los planes y coordinación de las acciones necesarias para su resolución (Art. 12). El Consejo de Defensa Nacional estará presidido por el Presidente de la Nación quien adoptará las decisiones en todos los casos. Estará integrado por el Vicepresidente de la Nación, los ministros del gabinete nacional y el responsable del organismo de mayor nivel de inteligencia. El Ministro de Defensa podrá ser acompañado por el Jefe de Estado Mayor Conjunto y los jefes de estados mayores generales cuando el ministro lo considere necesario. Los presidentes de las Comisiones de Defensa del Senado y de la Cámara de Diputados de la Nación y dos integrantes de dichas comisiones, uno por el bloque de la mayoría y otro por la primera minoría, quedan facultados para integrar el Consejo de Defensa Nacional. De acuerdo a la ley, el Presidente de la Nación podrá determinar la participación de otras autoridades e invitar a miembros de otros poderes y personas cuyos conocimientos o competencias considere de utilidad para los asuntos específicos que hubieran de tratarse (Art. 14). - En una declaración el gobierno argentino propone el cese de hostilidades el 17 de noviembre de 1986 a cambio del levantamiento de la llamada “zona de protección” militar de 150 millas. El artículo 3º de la declaración textualmente expresa: “Facilitar el inicio de las negociaciones a través de una declaración que en su momento –a pesar de ser jurídicamente innecesario- establezca el cese formal de hostilidades, como parte de un proceso de eliminación de las consecuencias del conflicto y que deberá poner fin a la llamada “zona de protección” militar de 150 millas”. Esta propuesta no fue aceptada por el Reino Unido. - Desde el punto de vista diplomático, firma Argentina una declaración conjunta con los cancilleres de Brasil y Uruguay, en Punta del Este, el 2 de noviembre de 1986 en la cual se expresa, entre otros aspectos, que “los gobiernos de Brasil y Uruguay ratifican su plena solidaridad con la posición argentina, conforme a los recientes comunicados hechos públicos y la tradicional amistad que une a los tres pueblos”. Como conclusión tenemos que analizar qué consecuencias trajo para Argentina la decisión unilateral británica al crear la zona de administración y conservación pesquera: El canciller argentino, Dante Caputo, parte del diagnóstico equivocado cuando expresa que “lo que signa toda la cuestión internacional es, fundamentalmente, el conflicto entre las dos grandes potencias: esta es la realidad básica” (Diario “Clarín” 19/2/84). Esta percepción de la realidad internacional se ajusta al período de la guerra fría, que la administración Reagan, conjuntamente con el actual gobierno de Londres, pareciera rememorar en la década del 80. Este diagnóstico fue superado o complementado por una visión Norte-Sur de las relaciones internacionales y aún en la actualidad se habla de un mundo interdependiente (Keohane y Nye) o de “circuitos internacionalizados” para superar esas clásicas divisiones del mundo. En la cuestión pesquera específicamente, el canciller argentino responsabilizó al gobierno de Londres por haber extendido el conflicto Este-Oeste a las aguas del Atlántico Sur (“Clarín” 19/5/85). En este sentido se debe preguntar ¿Cuál de los dos países ayudó más para considerar esta situación como un conflicto Este-Oeste? Expresamos anteriormente que uno de los fundamentos enunciados por el canciller británico para la creación de la zona de administración y conservación de las Islas Malvinas, fue la referencia a los acuerdos pesqueros firmados por Argentina con la Unión Soviética y Bulgaria. Debe preguntarse entonces ¿Cuál es el fundamento argentino, por el cual los dos primeros convenios pesqueros fueron firmados con países del Este, a pesar de existir otros países interesados y que luego solicitan licencia al gobierno administrativo de las Islas Malvinas? Aunque el canciller británico no hizo mención ante el parlamento, es indudable que en la determinación también influyó la visita realizada por el presidente Alfonsín a la Unión Soviética y Cuba a mediados de octubre de 1986, y el convenio de cooperación nuclear firmado con este último país. Esta estrategia argentina fue cuestionada por el Secretario de Estado norteamericano, George Shultz, cuando expresó, que todo país debe ser cuidadoso en sus negociaciones con la Unión Soviética ya que el sistema de valores de los dos países se contradice y el objetivo final de la Unión Soviética es político. Caracterizado el conflicto como Este-Oeste, el país que más beneficios obtiene es Gran Bretaña, segunda potencia militar de occidente y aliado preferencial de los Estados Unidos. Pareciera que Argentina cayó en la trampa tendida por el Reino Unido. Deseamos entender que la ubicación del conflicto como Este-Oeste por parte de Argentina tenía como finalidad recibir el apoyo del mundo occidental para favorecer para favorecer las negociaciones entre los dos actores principales del conflicto. Técnicamente se podría hablar de un linkage (vinculación). Estando dentro del occidente Argentina recibiría un fuerte apoyo de la comunidad internacional para que el Reino Unido se sentara a la mesa de negociaciones. Encuadrado el conflicto como Este-Oeste, tiene mayor vigencia para la OTAN, incluyendo especialmente Estados Unidos, que las Islas Malvinas como base militar continúe bajo el control británico, como quedó demostrado en la votación de la Asamblea General de las Naciones Unidas, cuando Estados Unidos fue el único país que votó en contra del establecimiento de una zona de paz en el Atlántico Sur en 1986 y 1987. En suma, a partir de la creación de la zona de administración y conservación alrededor de las Islas Malvinas, comenzamos a observar una postura más dura por parte de Argentina o más realista del conflicto. Argentina reacciona, creando un Comité Militar, proponiendo un cese de hostilidades a cambio del levantamiento de la zona y declaraciones conjuntas con Brasil y Uruguay. La postura, más dura de la primera reacción Argentina se fue diluyendo a medida que se acercaba la puesta en vigencia de la zona y aparecía en escena un nuevo actor internacional en el conflicto. El canciller argentino Dante Caputo, admitió acercamientos con el Reino Unido a través del Departamento de Estado de los Estados Unidos. (Entrevista en la Revista Somos 18/2/87). Tenemos que coincidir con Moneta cuando afirma “que existen sectores que sostienen que la vía adecuada para lograr que Inglaterra participe en una mesa de negociaciones, con posibilidades de alcanzar la restitución de las islas, depende de la presión que pueden ejercer sobre ella los Estados Unidos. En consecuencia, promueven la recomposición –a cualquier costo- de las relaciones con esa superpotencia, repitiendo de distinta manera, el error cometido por el régimen militar”. (Moneta, 1984). En suma, creemos que Argentina debe abandonar el idealismo periférico. El canciller expresó “lo que Italia, Francia, China, los Estados Unidos o la Unión Soviética hagan entre ellos, la Argentina puede hacerlo igualmente. Entre el Oeste y el Este hay algo que esos señores se olvidan (los que pretenden alineamiento automático) y que se llama República Argentina” (“La Nación” 28/11/86). Argentina debe ubicarse más concretamente en los circuitos internacionalizados: en el estratégico por la base militar británica en las Malvinas y en el alimentario o pesca, para abordar con mayor efectividad su accionar internacional. Las iniciativas argentinas realizadas en el período analizado, alejan del horizonte la posibilidad de una acción negociada del conflicto frente a una política pragmática y realista del Reino Unido, respaldada por la Alianza Atlántica en general y por los Estados Unidos en particular. http://www.cerir.com.ar/libro.php?id=0000304